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以“最多跑一次”改革 推动基层治理现代化的几点建议

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  推进基层治理体系与治理能力现代化是全面深化改革的目标之一。如何充分发挥“最多跑一次”改革的辐射面并提高政府工作效能是新时代的重大命题。常山县自2017年起,积极探索“最多跑一次”与“四个平台”建设的相融相通,创新了“梭子型”治理模式,有力地推动了基层治理现代化体系的形成。

  一、架构整合与平台融通:“梭子型”基层治理新模式

  常山县积极探索“一窗办理、集成服务”的窗口式改革,实现“最多跑一次”与“四个平台”相通项目的合并与融通,创造性地构建了“梭子型”基层治理体系,即“一窗受理——平台处置——网格出件”。综合受理窗口承接“四个平台”以及可以实现“最多跑一次”的所有事务,将老百姓要办的事项进行一次性受理与一次性告知功能,并整合汇总,由指挥室按照事项性质进行平台处理。通过综合指挥室交办、督办、反馈等环节,乡镇(街道)的内部平台进行集中处置,实现县乡及乡镇内部纵向与横向的统一协作,最后办结事项统一汇总到一个网格(或窗口),通过一个网格出件或反馈给当事人。

  二、“梭子型”架构与基层政府治理体系的成效分析

  一是优化了基层政府治理体系。基层政府在推动“最多跑一次”改革的过程中,深挖基层治理经验和智慧,深化“放管服”改革,结合乡镇特点和群众办事规律建立相关法制法规,通过顶层化设计和统一部署,完善乡镇(街道)派驻机构整合、人事统一调配体系、规章制度的统一规范等运行治理体系,有效实现基层改革的整体推进与服务效能的提升。

  二是实现了“最多跑一次,跑也不出乡”。围绕“县乡断层、条块分割”的基层治理难点,着力打破以往群众办事多头跑、来回跑,办事难、效果差的问题,常山县以“县乡管理‘无割裂’、条块结合‘无缝隙’、服务群众‘零距离’”为治理目标,聚焦群众关注点,整合组织架构,形成智慧型、高效型、便民型的基层治理体系。如球川镇作为“四个平台”建设的示范单位,短短3个月的时间里,受理各类事务7700余件次,办结率达99%以上;同弓乡全乡共受理办结各类业务1615件(次),办结率达到了100%。

  三是融合了基层经验。常山县“梭子型”组织架构的形成与治理体系的运行得益于近些年基层实践创新与群众工作经验的总结。如,首创的“民情沟通日”后来发展为衢州党建品牌建设的“三民工程”在全国基层党建工作中具有鲜明创新性与可复制性。乡镇(街道)实现了基础大数据的建设,在推动“三民工程”升级版的过程之中,不仅促成了基层综合治理体系的形成,也不断提升了基层的治理水平与能力。特别是像本次作为“四个平台”建设示范乡镇的球川镇、同弓乡创新推出“微信办事”“骑行青差”等服务,打造了基层治理的新样本。

  三、以架构优化与机制创新推动“最多跑一次”改革在基层落实的路径探索

  (一)以行政过程为抓手梳理基层政府的机构设置

  乡镇(街道)是最基层一级的政府机构。一直以来,乡镇(街道)对自身行政过程建设重视度不够,往往陷入了“任务”与“压力”的承接者与消化者。在政府运行的过程中对自身的结构优化与运行规范的重视度不够,特别是乡镇之间、乡镇与部门之间的横向联系之间存在明显的沟通不足与协调不到位的情况。此外,“最多跑一次”的改革中,乡镇(街道)一级的政府机构更多地是承接了来自县一级政府的权力下放而来的服务性、综合性行政事务。如何融合现有乡镇(街道)的组织架构与平台融通,需要清晰明了地构建起权责一致的治理体系。常山县采用“四个平台”与“最多跑一次”改革的无缝对接方式,创建“梭子型”组织架构与运行机制。这有效地解决了基层综合事务的条块分离的问题。这也在组织架构优化与运行机制创新层面,为当前“任务型”“压力型”的基层政府如何实现自身改革与任务化解相融合,提高基层治理水平提供了一个可参考的实践样本。

  (二)以高效便民为目标创新运行机制

  1.理念创新:以人民为中心革新基层政府运作模式

  当前“最多跑一次”改革的核心价值是建立一个简单、便民、高效的服务型政府。这就要求基层政府在基层治理的过程中不断地革新自身的服务理念,树立以人民为中心的行政理念,从群众最不满意的地方改起,从群众最需要的地方做起。主要体现在:一是增强回应性。一方面以人民的需求为导向建立有效的沟通机制。在相互信任的基础上建立健全民情沟通机制。另一方面,不断拓宽积极有效的群众参与机制。二是建立容缺制。要针对办事人员漏带材料或者材料格式不符的现象,建立容缺受理制度。对非法定前置条件允许其先行办理,然后在若干工作日内通过政务服务网上传或在政府有关管理部门上门服务时补齐材料,避免办事者多次跑。

  2.决策创新:以公开透明原则提高基层政府决策机制

  随着新媒体日新月异地发展,高科技不断地改变着我们的生活。在微时代,基层政府更加需要不断地提高自身决策的透明度与公开度。这样才能在主流媒体与新媒体中占据话语优势与群众优势。因此,政府决策需要做到:一要完善指引方式。要把纸质的标准、要求,在网络上展示出来,利用部门网站、手机APP、微信等“接地气”的媒介,通过以图代字,使用导航图、示意图等方式,让企业和群众直观地了解办事的流程,在网站站点里面能够获得到服务现场一样的信息,能够看得懂、用得来,多走“网路”、少走“马路”。二要创新受理机制。通过线上线下流程再造,将“串联审批”和“并联审批”统筹运用,实施“一窗受理、集成服务”,同级实行综合窗口统一受理,后台按部门分类同步审批,办理结果仍由综合窗口统一出件,从而提高审批效率,方便群众就近办事。

  3.协调创新:以协同合作为重点提升基层政府执行机制

  梳理整合政策资源,引导行政资源向乡镇倾斜,推进职权和人力下沉,提升执行能力。一是重构职权。设置乡镇综合执法办公室,派驻执法部门人员,实现市场监管、综合执法、国土、司法等部门执法权下移,让乡镇在没有法定职权的情况下,实际可以使用上述职权,打破当前县域治理的困境。二是重配人员。整合融合乡镇人员力量和部门下移的人员力量,让县级部门和乡镇一起开展工作、服务群众,有效改变乡镇工作人员不足的问题,保证了县乡人事调配的灵活性与专业性。三是重建网格。将综治、计生、民政、水利等条线网格整合成“一张网”,并探索与钉钉办公软件等结合,促进网格员从全科网格向全员网格再向全民网格转变。

  (三)以配套改革为助手强化要素保障

  1.信息技术保障:强化信息平台的建设与整合

  信息共享是“互联网+”的基础,也是简化办事手续、延伸服务功能的保障。信息化不是为了信息化而信息化,要充分利用信息技术手段,打造大数据应用平台,突破传统信息壁垒,打通各单位间的“信息孤岛”,实现多部门数据信息共享。从而真正实现“最多跑一次”通过让数据“多跑路”,换取企业和群众少跑路甚至不跑路的便民惠民目的,既可以降低管理成本,也能提高服务水平,真正让政府治理现代化在基层落地生根。

  2.考核监督保障:调整完善考核监督体系建设

  强化属地管理,加强乡镇对派驻人员的属地管理和刚性调控,解决乡镇责大权小、“看得见、管不着”的问题。按照责权利相统一、人财事相配套的原则,创新人员管理和考核办法。派驻机构负责人的人事任免必须征得乡镇党委同意,派驻人员年度综合考核由乡镇负责,相应的绩效工资、考核奖、津补贴部分转入乡镇,由乡镇根据工作实绩和表现进行发放。

  “最多跑一次”改革是各级政府深化自身改革提升自身治理能力与水平的重要载体与手段。各地在推动“最多跑一次”改革的过程中,充分发挥了自身的优势与创新精神。当前,常山县“梭子型”基层治理模式仅仅是基层探索的一个开端,在实际的运行过程中将接受来自基层的各种问题,需要县、乡、部门之间在实践的过程中不断地进行磨合和调整。同时,随着“最多跑一次”改革的不断深入,更多的基层经验与基层模式将会不断地涌现,这也需要我们继续观察与研究。