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龙游创建“无证明县”的实践与启示

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  【编者按】 龙游县创建“无证明县”活动是浙江深化“最多跑一次”改革的新范本。通过去年以来“最多跑一次”改革的实践,各种矛盾聚焦在各种“烦民证明”上,在去年清理了192项证明的基础上,今年3月通过“砍掉一批、共享一批、替代一批、代跑一批”进清理161项,9月份又清理了230项。创建活动落实了“放管服”的要求,使衢州深化“最多跑一次”改革持续走在全省前列,提升了群众和企业的获得感、幸福感。在创建活动中形成了以坚持党的领导为基本原则、以问题为导向的改革策略、以人民为中心的价值取向、以法律为依据的制度建构、以能力为目标的组织建设、以责任为核心的考核机制六大经验,体现了地方党委政府在推进改革中的责任、勇气与担当,对进一步深化“最多跑一次”改革、政府数字化转型以及政府机构改革等不无裨益。

  2018年全省各地在探索深化“最多跑一次” 改革中,不断推出“改革风景”。龙游提出打造“无证明县”,通过砍掉一批、共享一批、替代一批、代跑一批,变老百姓办事县内跑、多地反复跑为不用跑马上办。在2017年“最多跑一次”改革中已清理192项证明的基础上,今年3月再清理161项,9月又清理230项。使龙游在全国率先迈进了“无证明时代”,成为浙江深化改革、打造改革强省的缩影,是浙江深化“最多跑一次”改革的新范本。

  一、龙游创建“无证明县”的主要措施

  通过一年多实践,深入推进“最多跑一次”改革的各种矛盾聚焦于提交各种证明材料上,龙游创建“无证明县”活动抓住这个关键环节,采取措施,清理各种“烦民证明”。具体措施是:

  1.先摸底后行动。动员全县涉及行政审批和公共服务的部门,在前期“最多跑一次”改革清单的基础上,根据法律法规的要求,将涉企涉民的各种证明要求逐一梳理。在今年3月由龙游县行政服务中心牵头开始第一批取消证明活动,其中161项证明材料被清理:一是砍掉一批。取消没有明确法律法规依据及实际无需提交的23项证明,对没有法律法规依据且属县级政府事权范围内的证明事项,直接予以取消。二是共享一批。与公安、住建、人社、民政、卫生等部门共享共用全省统一政务信息数据库的信息,通过网络数据库核验、部门间交叉核查、部门内部资料共享等方式,取代原先的50项纸质证明。三是替代一批。以申请人有效证照及相关法律文书为依据,佐证所需证明事项,或者以书面承诺、表单确认等方式,取消了88项可替代的证明。四是代跑一批。组建“证跑跑”服务队伍,专门为群众代办一些材料要求。在此基础上,9月进行的第二批清理事项中,又取消76项、共享54项、替代77项、代办23项,共计230项。

  2.改作风重效益。“无证明县”的创建是以全县上下工作作风的转变为基础的。一方面,部门之间变“避责思维”为“负责思维”,深入调查核实,增强部门间协作配合,互信互认,有效提升证明材料的可信度。另一方面,着力推进“一证通办”,提高“一证通办”事项比率,让办事群众仅凭身份证或户口簿就可办成事,大幅度减少办事材料和各种证明材料。全县402项民生事项中已实现“一证通办”316项,占比78.6%。以“无证明县”创建为契机,提升服务水平。从“减材料”入手,将部分不能减少的材料改为由干部代办,或者提供网络服务,便于群众办事。干部代办,就是利用系统内身份认同和网络信息传送的便捷,由干部代为收集相关资料,将各种服务延伸到基层,组建多角色、多功能合为一体的“跑跑团”,提升了乡村干部的服务效率,改变了乡村干部形象。

  3.抓落实强机制。创建“无证明县”符合群众的需要,但只停留在口号上,群众得不到实惠,反而影响到政府形象。在抓落实上,一是找准突破口,制定清单,实现清单之外无证明。二是找到恰当的减证法,清晰的界定取消、替代、共享、网络核验等不同证照的范围,给群众以明确的承诺。三是以监督考核来抓落实,县督考办、县跑改办作为监督主体,及时核实“无证明县”的进展,接受群众监督,促使“无证明县”创建各项工作重重落地。

  抓落实需要完善各种服务机制来保障。一是加强线上服务,同时线下加大减证宣传力度,防止群众因不了解政策变化而多提交材料,或者减证之后有关部门仍旧要求提供材料。二是建立减证清单目录动态调整机制。三是完善取消证件后服务机制。制定《创建“无证明县”健全“干部代跑”兜底服务机制》,县乡村三级代办代跑服务圈覆盖率达100%。四是建立考核机制,出台《龙游县“无证明县”创建专项考核办法》,将创建工作纳入全县综合考核,占有很大的权重。引入群众满意度的考核,由群众来评判“无证明县”创建活动的效果。

  4.重领导建组织

  创建“无证明县”不是基层自发行动,是在县域内顶层设计、统一实施改革。县委县政府有着明确的指导思想、实施目标、具体任务、保障措施等全盘计划,从动议、试点、推广、完善都按照计划有条不紊地进行。一是培养素质优、服务佳、效率高的“证跑跑”队伍,由申请人授权委托,帮助群众和企业办理证明材料切实兑现“无证明”承诺。二是建立工作专班,配强专班力量,建立“日常交流、月度例会、巡查督查”专班运行机制。三是建立创建“无证明县”的“三群三跑”组织网络。通过钉钉平台,组建县级代跑群、乡镇联动群和部门条块群,申请人自愿授权委托后,干部通过线上跑、联动跑、条块跑,帮助群众代办保留的证明。通过“三群三跑”机制,把用证部门、出证部门、代办员等连成一个办事“虚拟网”,各种信息在网络中传送,互信互认,把“无证明”落实到实处。

  二、龙游创建“无证明县”活动的成效与影响

  “无证明县”的创建活动,让办事群众和企业得到实实在在的好处,也使得政府服务群众能力、政府治理能力得到提升。“无证明县”创建活动是行政审批制度改革的重大创新,是深入推进“最对跑一次”改革的有效举措。这一改革所取得的绩效表现如下几个方面:

  1.贯彻落实了以人民为中心的理念,促进了服务型政府建设。龙游县的创建“无证明县”活动,是把以人为中心的执政理念落实的实际工作中。“无证明县”创建中提出要坚持百姓视角、坚持不破法规破常规的原则,改革的方向反映了民心相悖,如果说“减证便民”是落实“放管服”的关键环节,“无证明县”创建活动则是落实“减证便民”的秘钥。“无证明县”创建活动就是把放、管、服三者有机的集合起来,体现了地方党委政府的大智慧、大勇气和大担当,以人民为中心的理念、提升群众的获得感在创建活动中得到了展现。

  2.切实执行简政放权的要求,减少申请材料,使政府职能回归本位,便于公民和企业主办理各类项目申请。“无证明县”的创建活动符合政府职能定位的要求,改变了以往政府通过行政手段干预社会和市场的做法,把主要精力放在服务于社会和市场。“无证明县”以群众办事不用提交证明为原则、需要提交证明为例外,能够由政府工作人员代办尽可能通过代办来提交,减少群众在办事中的麻烦。通过在创建“无证明县”活动中,目前办理各种审批或服务项目,除了法律法规明确规定必须提交的,一般只要携带身份证或户口簿就可以办好事,甚至连身份证或户口簿都可以不带,真正做到了让群众办事便捷的目标。

  3.简化行政程序,提高了行政效率。“最多跑一次”改革推进了提升行政效率的新浪潮。通过优化办事窗口、重新设计办事流程、重组审批机构等创新,使群众感受到行政效率的提升。在实践中,却仍不免被要求提交各种“烦民证明”。“无证明县”活动把该取消的证明材料一律取消,重新定位政府公人员的角色和重新设计行政审批的程序,使行政效率提升步伐大大加快,最大程度接近群众的满意。2018年省里的“最多跑一次”改革第三方评估结果显示,龙游县在全省排名第10位,群众满意率为97.8%。截止9月底,全县1248项“最多跑一次”事项“网上办”实现率99.7%,“零跑腿”实现率55.4%;402项民生事项“一证通办”实现率78.6%。

  4.强化了政府不同部门的相互协作,化解了政府内部分化问题,促进了整体性政府建设。创建“无证明县”活动在源头上对“碎片化”的政府挥起了改革利剑,当一个个证明材料被取消之后,曾经筑起的篱笆被废弃了,一个对人民负责“整体性”政府建设就开始了:一是促进了政府组织结构的整合,因为取消了证明,一些曾经出证的部门内部就必须进行职能再配置,进行机构整合。二是促成了行政程序的再造,原本部门、层级的边界已经被取消,一些审批程序全部被集中到窗口,在“一窗受理,集成服务”的改革之下,不同部门、不同层级的政府系统必须变革以满足群众的需求。三是构建了数字化的合作政府,证明材料化成电子文档,通过网络在不同部门、不同层级间传递,这些部门已经在网络上进行了合作,为建立“数字化”政府迈出了重要的步伐。

  5.正确了处理了政府—市场—社会关系,提高了政府治理能力的现代化能力。改革开放以来,中国推进的国家治理体系现代化的进程,其实就是政府从包揽一切到逐步向市场和社会放权的过程。行政审批制度成为政府治理改革的突破口,历次改革总是重复着精简—增设—再精简—再增设的怪圈。这是因为历次改革总是以行政为中心,只采取简政放权、流程再造或者组织重构的模式,忽视了市场和社会主体的利益。“无证明县”创建活动理顺了政府—市场—社会关系,政府对市场与社会的监控,不是依靠繁杂的审批程序,而是在市场和社会对群众的服务中的监管。只要市场和社会能够自治的事项,政府就应该放权,这是政府治理能力现代化的表现。

  6.得到了各级领导和社会各界广泛关注,引领了“最多跑一次”改革新潮流。龙游创建“无证明县”活动,得到各级领导的高度肯定。袁家军省长批示:“龙游做法务实管用,体现创新精神,值得总结推广。”省委书记车俊也给予肯定性批示,国办要求龙游县的做法在全国推广交流。新华网、央广网、国际在线等重要网站广为转载龙游的实践,吸引了全省、全国各地的政府部门来学习考察,加强了浙江“最多跑一次”改革在全国的影响。

  三、龙游创建“无证明县”经验与启示

  龙游创建“无证明县”活动践行以人民为中心的理念,砍掉了束缚市场与社会的各种不必要的束缚,将自主权还原给市场与社会,激发社会活力。简化了办事流程,降低了办事成本,让群众和企业从改革中获利。推进了“最多跑一次”改革的纵深发展,对于撬动全方位改革提供了有益的启示。

  一是坚持党的领导为基本原则。一项改革活动的成功,离不开党委、政府的支持与领导。龙游县“无证明县”的成功创建,离不开龙游县委、县政府的正确领导和大力支持。在创建中县委书记刘根宏说:“越是在发展的关键转折期,越要在整个改革中主动作为、领先一步。我们要站在一个普通群众的角度来换位思考,做这件事情是不是给群众带来了便捷,只要能换位思考,我们做这件事就有了决心。”县委为创建活动确定基本原则、动员全县力量参与创建活动。

  二是坚持以问题为导向的改革策略。改革必须找到阻碍发展的问题,找到解决问题的办法。深入推进“最多跑一次”改革的问题在哪里,改革的策略就在那里。困扰“最多跑一次”改革的根源在于申请人必须提交的各种证明材料上,全面取消了必须提交证明材料的种类、范围,抓住了改革的“牛鼻子”,“无证明县”创建活动的效应得到了发挥。在深化“最多跑一次”改革中,还存在行政审批流程设置是否合理、行政人员素质是否胜任、一些审批要求是否有必要、部门之间的数据建设与共享如何等群众关心的问题,这都是下一步需要改革的问题。

  三是坚持以人民为中心的价值取向。人民群众是我们党的力量源泉,人民立场是党的根本政治立场。行政权力运行的指向是满足人们对美好生活的向往,阻碍这个目标实现制度就是改革的对象。在当前打造营商环境最优城市的建设中,必须站在群众和企业办事的立场来设置行政审批制度,代替以往的行政为中心的模式,这是龙游创建“无证明县”活动启示。

  四是坚持以法律为依据的制度建构。龙游“无证明县”创建活动中得到了各级部门的大力支持和群众的拥护,一个基本原则是在法治的轨道上进行。必须提供的证明材料,必须有明确的法律依据,否则,就在取消的范围。要推动“最多跑一次”改革在全流程、全覆盖、全区域的持续进行,各部门、各环节协作的基础是法律。要使我是“最多跑一次”改革持续走在前列,必须以法律为依据,审核行政审批的权限、流程,重构行政审批制度体系。

  五是坚持以能力为目标的组织建设。龙游创建“无证明”活动的成功之处在把服务群众和企业办事能力的提高作为改革的目标之一。服务能力的提高首先从服务理念的转变做起,龙游县着力把工作人员的“避责思维”转向“负责思维”。其次致力于理念向行动的转化,要求工作人改革审核流程,改变代办、承办、导办工作方式等方面的提升。再次使服务能力从个人向组织的提升,利用体制内人员信息优势,借助微信群网络,实现证明材料的高效传送,提升整个代办队伍服务能力的提升。取消证明材料本身只是改革的手段,真正的目标在于通过服务能力的提高,达到政府治理能力提高的终极目标。

  六是坚持以责任为核心的考核机制。龙游创建“无证明”活动的告诉我们:没有科学的考核机制,实现改革目标是没有保障的。考核机制的作用不仅仅是保障,还是一种倒逼机制。创建“无证明县”本质上放弃了行政审批中以行政为中心的传统,把以往事先监督为主转变为事中和事后监督,需要重建行政责任体系,以责任来建构行为,以行为来完善责任机制。